FMI : À qui appartient la stratégie du Sénégal ? .Abdourahmane Sarr*

Abdourahmane Sarr s’interroge sur la perspective du nouveau programme entre le Sénégal et le FMI. L’ex-ministre de l’Economie, du Plan et de la Coopération a partagé un texte sur sa page Facebook, sous le titre « FMI : À qui appartient la stratégie du Sénégal ? ».

Pour le Dr Sarr, « Avant de conclure à la nécessité d’une restructuration, il faut déterminer l’ajustement budgétaire que le Sénégal peut réaliser ».

Le Sénégal souhaite conclure un programme avec le FMI. C’est un choix qui peut parfaitement se comprendre. Cependant, rechercher l’appui du FMI ne devrait pas conduire un pays à s’approprier une stratégie qui, sans les contraintes du programme, n’aurait peut-être pas été la sienne. C’est, à mon sens, la première question que pose la réunion annoncée pour le 6 octobre avec les créanciers extérieurs du Sénégal.

Le communiqué des autorités indique que cette réunion sera accueillie et présidée par les services du FMI, à la demande du Sénégal. Les autorités doivent y présenter la situation économique et financière du pays, leur programme de réformes et leur stratégie de traitement de la dette. Le FMI doit, pour sa part, présenter l’accord au niveau des services, le Staff Level Agreement (SLA).

Le communiqué précise qu’aucune information matérielle non publique ne sera communiquée. Le FMI présente son rôle comme celui de facilitateur fournissant ses « bons offices ». Il rappelle que les modalités de la restructuration (désormais claire) relèvent du Sénégal et de ses créanciers pour rétablir la viabilité de la dette.

Nous sommes alors en droit de nous poser la question de savoir s’il s’agit réellement d’un briefing du Sénégal facilité par le FMI, ou la présentation d’un diagnostic aux créanciers qui est en pratique celui du FMI auquel le Sénégal s’est rallié pour obtenir son programme ? La question mérite d’être posée car le cadre macroéconomique détaillé 2026-2029 et l’analyse de la viabilité de la dette qui sous-tend la stratégie de traitement ne sont pas encore publics alors que la discussion est supposée être basée sur des informations publiques.

Avant de conclure à la nécessité d’une restructuration, il faut déterminer l’ajustement budgétaire que le Sénégal peut réaliser. L’exécution budgétaire 2025 constitue, à cet égard, le benchmark.  Les investissements effectivement exécutés en 2025 ont été d’environ 559 milliards de FCFA sur ressources internes et 913 milliards sur ressources externes. L’année 2025 a été la plus sincère car nous nous sommes assurés que les déficits des années 2019-2024 incorporent tous les décaissements extérieurs correspondant à des travaux réalisés antérieurement. Le budget réalisé en 2025 nous donne donc une indication de ce que l’administration a effectivement pu exécuter.

Or pour 2026, deux écarts majeurs par rapport aux hypothèses initiales sont maintenant connus. Les  recettes du PRES sont sensiblement inférieures aux prévisions et les subventions énergétiques sont sensiblement supérieures.

La règle budgétaire que nous avions retenue était précisément de ne pas engager des dépenses supplémentaires sur la base de recettes PRES jusqu’au deuxième semestre 2026 pour nous assurer de leur effectivité. Les recettes PRES réalisées doivent donc absorber le dépassement des subventions énergétiques en priorité et les investissements supplémentaires qui dépendaient de ces recettes non réalisées devraient être différés.

L’investissement interne pourrait ainsi rester proche de son niveau effectivement exécuté en 2025 et réduire le déficit et le besoin de financement. Quant aux investissements sur ressources extérieures, ils peuvent être exécutés à hauteur des financements extérieurs effectivement disponibles et dans les limites du déficit.

« Il faut changer de méthode de transformation économique »

La première question à laquelle le FMI devrait donc répondre est celle-ci. Quel est le besoin résiduel de financement après cet ajustement ? Ensuite, pourquoi ce besoin ne pourrait-il pas être couvert par une combinaison de refinancement sur le marché régional UEMOA presque bouclé et de financements multilatéraux et concessionnels ciblés ? Ce scénario sans restructuration devrait être présenté et comparé au scénario retenu dans le programme envisagé.

Par ailleurs, la transformation économique du Sénégal ne se résume pas à la taille du budget et des investissements publics et il n’est donc pas nécessaire de reporter la réduction du déficit budgétaire à 3% du PIB au-delà de 2027 après les ajustements ci-dessus proposés. La Côte d’Ivoire a enregistré une croissance réelle d’environ 6,3 % en 2025, avec des recettes fiscales de 14,7 % du PIB et son déficit budgétaire est revenu à 3 % du PIB. Au Bénin, la croissance a également été très forte en 2025 et le déficit est resté autour de la norme communautaire, le FMI projetait encore 2,9 % du PIB en 2026. Ces comparaisons suggèrent qu’une croissance plus forte n’exige pas mécaniquement de maximiser simultanément prélèvements et investissements publics d’autant plus que notre dette publique est déjà élevée.

Le Sénégal qui projette 21% du PIB de recettes fiscales, collecte 7% du PIB de plus que la moyenne des pays à faible revenus qui sont aux environ de 14% du PIB et a une capacité supérieure de service des intérêts sur sa dette. Après avoir payé les intérêts de sa dette extérieure (2.8% sur 5.6% du PIB), le Sénégal collecte toujours plus que ses pairs (18% du PIB). Il faut donc changer de méthode de transformation économique.

Enfin, il existe une autre question plus fondamentale que le public devrait poser au FMI le 6 Octobre. Est ce que son cadre actuel d’analyse de la viabilité de la dette peut véritablement être utilisé pour déterminer un besoin de restructuration du Sénégal ?  Le Sénégal est un souverain budgétaire, mais il n’est pas un souverain monétaire. Pour apprécier sa solvabilité, l’objet central devrait être sa dette publique totale (recettes, dépenses, solde primaire, intérêts, amortissements, maturités, besoins bruts de financement et capacité de refinancement).

L’analyse extérieure est indispensable, mais elle répond à une autre contrainte. Le Sénégal n’a ni monnaie nationale ni réserves de change nationales. Pour la contrainte extérieure ultime, le « souverain virtuel » pertinent est donc l’UEMOA car le Sénégal n’a besoin que de FCFA pour refinancer sa dette (en devises ou pas). Il faut donc distinguer trois analyses : La soutenabilité de la dette publique totale du Sénégal ; la position extérieure de l’économie sénégalaise ; et la soutenabilité extérieure de l’UEMOA.

« Le Sénégal ne devrait pas servir de cas test ou de cobaye pour une question aussi importante et sur la base d’un cadre macroéconomique en clarification »

Le FMI vient de confirmer qu’il considère les titres détenus par les non-résidents hors UEMOA comme de la dette extérieure. C’est statistiquement vrai. Il demeure cependant qu’une obligation du Sénégal payable en FCFA reste une obligation en FCFA pour le Trésor et pour l’UEMOA que son détenteur soit résident ou non-résident. La détention par un non-résident peut générer un risque de sortie de capitaux et donc peser sur la position extérieure et les réserves de l’Union et non du Sénégal. Le risque extérieur de l’Union et la solvabilité budgétaire du Sénégal sont deux questions distinctes. La viabilité de la dette souveraine du Sénégal doit être analysée sur sa dette totale comme pour les pays comme le Maroc.

Le FMI reconnaît lui-même dans un rapport sur la réforme du cadre de viabilité publié ce mois de septembre 2026 que son cadre actuel doit évoluer mais le nouveau cadre ne sera mis en œuvre pleinement qu’à partir de l’été 2027 puisque les modalités sont encore à définir. Le futur guide de mise en œuvre apportera des clarifications concernant les « unions monétaires » et les « marchés régionaux de capitaux » y compris de dettes domestiques détenues par des non-résidents.  Le rapport traite également de la continuité entre le cadre actuel et le cadre applicable aux pays ayant accès aux marchés comme le Maroc.

Pour les pays Frontier comme le Sénégal approchant la graduation, le rapport prévoit que les deux cadres puissent être utilisés parallèlement pendant une période afin que les résultats du cadre alternatif puissent informer le jugement conduisant à l’évaluation finale. C’est ce que nous avons fait en Mars 2026.  Ce sont précisément certaines de ces questions aujourd’hui qui sont posées par le cas sénégalais.

Le Sénégal ne devrait pas servir de cas test ou de cobaye pour une question aussi importante et sur la base d’un cadre macroéconomique en clarification et il n’est pas dit que le cadre du SLA soit le bon. Si l’insoutenabilité de la dette publique totale du Sénégal n’est pas démontrée et si le problème identifié est essentiellement un problème de liquidité, la question suivante doit alors être posée : Pourquoi l’approbation du programme devrait-être conditionnée à un traitement de la dette ?